BDO in der Ukraine über die Rolle der lokalen Kommunen und der Regierung beim Wiederaufbau der Ukraine

Der Wiederaufbau der Ukraine hat gezeigt, dass die Effizienz der staatlichen Verwaltung nicht nur auf zentraler Ebene bestimmt wird. Die Zentralregierung legt die Regeln, Prioritäten, Haushaltsrahmen und Kontrollmechanismen fest. Die praktische Umsetzung des Wiederaufbaus erfolgt jedoch in erster Linie in den Gemeinden – dort, wo Wohnungen, Straßen, kommunale Infrastruktur sowie Bildungs- und Gesundheitseinrichtungen wiederhergestellt werden müssen.

Laut der RDNA5-Einschätzung beliefen sich die Wiederaufbau- und Sanierungsbedürfnisse der Ukraine Ende 2025 auf 587,7 Milliarden US-Dollar, während die direkten Schäden auf 195,1 Milliarden US-Dollar geschätzt wurden. Angesichts des Ausmaßes dieser Herausforderungen ist ein Wiederaufbau ohne die aktive Beteiligung der Kommunalverwaltungen, des Privatsektors und internationaler Partner nicht möglich.¹

Was sich durch die Dezentralisierung geändert hat

Die 2014 eingeleitete Dezentralisierungsreform hat das System der kommunalen Selbstverwaltung grundlegend verändert. Infolgedessen wurden 1.469 Gebietskörperschaften gegründet, während die Zahl der Bezirke von 490 auf 136 reduziert wurde. Dies markierte den Übergang von einem fragmentierten System kleiner Verwaltungseinheiten zu einer stärker konsolidierten kommunalen Ebene mit umfassenderen Befugnissen und einer solideren Ressourcenbasis.

Eines der bemerkenswertesten Ergebnisse war die fiskalische Dezentralisierung. Die lokalen Haushaltseinnahmen stiegen von 68,6 Mrd. UAH im Jahr 2014 auf 275 Mrd. UAH im Jahr 2019. Gleichzeitig wuchs die staatliche Unterstützung für die regionale Entwicklung von 0,5 Mrd. UAH auf 20,75 Mrd. UAH, was die Umsetzung von mehr als 12.000 lokalen und regionalen Projekten ermöglichte.

Über die erhöhten finanziellen Mittel hinaus erhielten die Kommunalverwaltungen mehr Befugnisse bei der Erbringung von Verwaltungsdienstleistungen, der Flächennutzungsplanung und der lokalen Entwicklung. Infolgedessen entwickelten sie sich von einer Rolle, in der sie in erster Linie die Politik der Zentralregierung umsetzten, hin zu einer aktiveren und unabhängigeren Rolle bei der Gestaltung der Entwicklung ihrer Gebiete.²

Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Zentralregierung und den Gemeinden

Die Dezentralisierung bedeutete keine Schwächung der Rolle des Staates. Die zentrale Ebene bleibt weiterhin zuständig für die Politikgestaltung, die Gesetzgebung, nationale Finanzierungsprogramme, die Koordinierung internationaler Hilfe sowie das System zur Steuerung öffentlicher Investitionen.

Die Gemeinden hingegen sind für die Ermittlung lokaler Bedürfnisse und die Umsetzung konkreter Projekte in ihrem Gebiet zuständig. Sie treffen die Entscheidungen über die Sanierung der kommunalen Infrastruktur, den Betrieb von Schulen, Krankenhäusern, der Wasser- und Wärmeversorgung sowie anderer kritischer Einrichtungen.

Warum ist die lokale Ebene beim Wiederaufbau oft effektiver?

Die Erfahrungen aus Kriegszeiten haben gezeigt, dass lokale Behörden dort im Vorteil sind, wo eine schnelle Reaktion und ein tiefgreifendes Verständnis für die Bedürfnisse der Bevölkerung erforderlich sind. Gerade die Gemeinden waren die erste Instanz bei der Reaktion auf Angriffe auf die Energieinfrastruktur und sicherten den Betrieb kritischer Einrichtungen, die Ausweichwärmeversorgung, die Wasserversorgung sowie die Aufrechterhaltung grundlegender Dienstleistungen.

Dieser Vorteil hat jedoch seine Grenzen. Groß angelegte Infrastrukturprojekte erfordern staatliche Finanzierung, Unterstützung durch Geber, Genehmigungen, Projektunterlagen und die Einhaltung festgelegter Verfahren. Daher garantiert lokale Handlungsfähigkeit allein noch keine erfolgreiche Umsetzung großer Wiederaufbauprojekte.³

Ein anschauliches Beispiel ist die Reaktion auf die massiven Angriffe auf die Energieinfrastruktur im Winter 2022–2023 (und später auch in den Jahren 2025–2026). Die zentrale Ebene sorgte für die allgemeine Koordination des Energiesystems, doch praktische Entscheidungen wurden häufig auf der Ebene der Regionen und Gemeinden getroffen. Gerade die regionalen Militärverwaltungen legten gemeinsam mit den lokalen Energie- und Kommunalbetrieben die Prioritäten für den Anschluss von Krankenhäusern, Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsanlagen, Heizwerken, Notfallzentren und anderen kritischen Einrichtungen an die Notstromversorgung fest und koordinierten die Einsatzteams sowie die Kommunikation mit der Bevölkerung. Dies hat gezeigt, dass die Effizienz der Wiederherstellung in Krisensituationen nicht nur von der zentralen Koordination abhängt, sondern auch von der Fähigkeit der lokalen Ebene, die Bedürfnisse eines bestimmten Gebiets schnell zu erkennen und die praktische Umsetzung zu organisieren.

Die größte Herausforderung: die ungleichen Kapazitäten der Gemeinden

Trotz der Erweiterung ihrer Befugnisse unterscheiden sich die ukrainischen Gemeinden erheblich hinsichtlich ihrer Ressourcen und personellen Kapazitäten. Ein Teil der Gemeinden verfügt über eine starke wirtschaftliche Basis und Erfahrung in der Zusammenarbeit mit internationalen Partnern, während die an der Front gelegenen und betroffenen Gebiete mit einem Mangel an finanziellen, personellen und institutionellen Ressourcen zu kämpfen haben.

Dies wird auch durch die staatliche Politik bestätigt. Im Staatshaushalt für das Jahr 2025 sind 36,5 Mrd. UAH an zusätzlichen Zuschüssen für Gemeinden vorgesehen, die unter der bewaffneten Aggression der Russischen Föderation gelitten haben.⁴

Gleichzeitig erfordert der Wiederaufbau neue Kompetenzen: die Vorbereitung von Investitionsprojekten, die Erstellung technisch-wirtschaftlicher Begründungen sowie die Zusammenarbeit mit internationalen Finanzorganisationen, Förderprogrammen und öffentlichen Investoren. Gerade der Mangel an solchen Fachkräften stellt derzeit oft ein Hindernis für die Beschaffung von Finanzmitteln dar.

Die Reform der Verwaltung öffentlicher Investitionen⁵ und das DREAM-System⁶ schaffen transparentere Mechanismen für die Projektauswahl, stellen aber gleichzeitig höhere Anforderungen an die Qualität der Projektvorbereitung. Aus diesem Grund liegt das Problem des Wiederaufbaus immer häufiger nicht nur im Mangel an Finanzmitteln, sondern auch im Mangel an fertigen, qualitativ hochwertigen Projekten.

Unter solchen Umständen kann die Einbindung externer Fachkompetenz eine zusätzliche Ressource darstellen. Insbesondere verfügt BDO in der Ukraine über praktische Erfahrung in der Begleitung von Entwicklungs- und Wiederaufbauprojekten, was es ermöglicht, Gemeinden bei der Erstellung von Projektunterlagen, der Suche nach Finanzierungsquellen und der Strukturierung von Investitionsinitiativen zu unterstützen. Dies trägt dazu bei, die Fähigkeit der Gemeinden zu stärken, Mittel für die Umsetzung von Wiederaufbauprojekten effektiv zu beschaffen.

Insbesondere bietet BDO in der Ukraine Dienstleistungen zur umfassenden Analyse, Erstellung und Überarbeitung von Investitionsprojekten an, darunter Markt- und Finanzanalysen, die Entwicklung von Finanzmodellen sowie die Erstellung von Unterlagen gemäß den Anforderungen internationaler Investoren und Geber. Dies trägt dazu bei, die Qualität der Projekte und ihre Bereitschaft zur Mittelbeschaffung zu verbessern.

Eine weitere Herausforderung bleibt das Risiko von Funktionsüberschneidungen zwischen zentralen Behörden, regionalen Verwaltungen und Gemeinden. Eine unklare Zuständigkeitsverteilung kann die Entscheidungsfindung verlangsamen, zusätzliche Genehmigungsverfahren erforderlich machen und die Effizienz der Ressourcennutzung beeinträchtigen, insbesondere bei der Umsetzung von Wiederaufbauprojekten, an denen mehrere Finanzierungsquellen beteiligt sind.

Ein ähnliches Problem stellt auch die uneinheitliche Kommunikation zwischen den Gemeinden in der Planungsphase von Investitions- und Wiederaufbauprojekten dar: So können komplexe Projekte, die mehrere Gemeinden gleichzeitig betreffen (beispielsweise Wasserleitungen oder große Infrastrukturvorhaben), bereits in der Planungsphase ein hohes Maß an Doppelarbeit aufweisen, da es an einer anfänglichen Koordination für die gemeinsame Umsetzung eines derart komplexen Projekts mangelt.

Finanzierung und Zusammenarbeit

Die kommunalen Haushalte können den Wiederaufbau im erforderlichen Umfang nicht eigenständig finanzieren, doch die Gemeinden bleiben wichtige Kofinanzierer und Auftraggeber von Projekten. Für das Jahr 2025 waren separate staatliche Programme für den Wiederaufbau von Kommunen und Infrastruktur vorgesehen, und das einheitliche Projektportfolio für öffentliche Investitionen umfasste 750 Projekte mit einem Gesamtwert von 2,36 Billionen UAH.⁷

Ein wichtiges Instrument zur Stärkung der Leistungsfähigkeit der Gemeinden bleibt die interkommunale Zusammenarbeit. In den zehn Jahren seit Inkrafttreten des Gesetzes der Ukraine „Über die Zusammenarbeit der territorialen Gemeinden“ wurden über 1.000 entsprechende Verträge geschlossen, was es den Gemeinden ermöglichte, gemeinsam Projekte umzusetzen, Aufgaben zu delegieren, gemeinsame Einrichtungen zu gründen oder gemeinsame Infrastruktur zu finanzieren.⁸

Parallel dazu entwickeln sich internationale Partnerschaften der Gemeinden mit Kommunen in EU-Ländern, die dazu beitragen, Finanzmittel und Managementerfahrung zu gewinnen, insbesondere im Rahmen des Programms „Brücken des Vertrauens“. Das Programm wird mit Unterstützung von U-LEAD mit Europa und dem Rat der europäischen Gemeinden und Regionen (CEMR) umgesetzt. Darüber hinaus verwaltet der Verband der Städte der Ukraine eine landesweite Datenbank für internationale Partnerschaften, die bereits mehr als 1.700 interkommunale Verbindungen zwischen ukrainischen und ausländischen Gemeinden umfasst, was von einer raschen Ausweitung der internationalen Zusammenarbeit auf lokaler Ebene zeugt.^9,10

Ebenso wichtig ist die Zusammenarbeit mit dem privaten Sektor. Angesichts des Ausmaßes des Wiederaufbaubedarfs weisen internationale Organisationen ausdrücklich auf die Notwendigkeit hin, privates Kapital in größerem Umfang einzubinden. Daher sind die Gemeinden zunehmend gezwungen, nicht nur mit Haushaltsmitteln, sondern auch im Rahmen von öffentlich-privaten Partnerschaften, mit Investoren und internationalen Finanzinstitutionen zusammenzuarbeiten

Fazit

Die Dezentralisierung hat sich zu einer der wichtigsten institutionellen Reformen der Ukraine entwickelt und die Grundlage für eine eigenständigere und finanziell tragfähige Kommunalverwaltung geschaffen. Unter Kriegsbedingungen hat sie ihren praktischen Wert unter Beweis gestellt, indem sie es den Gemeinden ermöglichte, schneller auf die Bedürfnisse der Bevölkerung zu reagieren und sich aktiv an den Wiederaufbauprozessen zu beteiligen.

Gleichzeitig wird die nächste Phase des Wiederaufbaus nicht nur finanzielle Ressourcen erfordern, sondern auch eine qualitativ hochwertige Projektvorbereitung, professionelles Management und eine effektive Zusammenarbeit zwischen Staat, Gemeinden und Wirtschaft. Der langfristige Erfolg des Wiederaufbaus der Ukraine wird maßgeblich von der Fähigkeit abhängen, diese Elemente miteinander zu verbinden.

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Verwendete Quellen:

Zentrale vs. lokale Ebene: